ECUADOR: EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN Y DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE DESARROLLO INFANTIL INTEG

Autor: Marco. A. Muñoz. Pauta.

Resumen

El documento tiene como finalidad realizar un análisis retrospectivo en torno a los hitos técnico político y social, desde 1980 a la actualidad, del proceso de construcción, definición, articulación e implementación de la política pública de estado de desarrollo infantil integral.

El documento propone cuatro secciones:

1. Una breve introducción.

2. Base conceptual

3. Análisis crítico – histórico

4. Cierre del mismo.

Las opiniones vertidas son fruto de la revisión y análisis documental de las distintas organizaciones estatales que operaron y ejecutaron programas de desarrollo infantil en ese periodo.

Palabras claves: calidad de vida, política pública, protección integral, desarrollo infantil.

Abstract:

The document is intended to perform a retrospective analysis on the technical political and social milestones, from 1980 to the present, the construction process, definition, articulation and implementation of public policy estate integral child development.

The document proposes four sections:

I. A brief introduction.

II. Conceptual basis

III. Critical analysis - historical

IV. Closing.

The views expressed are the result of the review and documentary analysis of the various state organizations operated and child development programs implemented in that period.

Keywords: quality of life, public policy, comprehensive protection, child development.

1. Breve introducción.

Durante mucho tiempo, la niñez fue entendida como una etapa con “poco valor en sí misma” (Prieto, 1990). Desde una visión “adultocéntrica” (Dávila, 2004) era percibida como un ciclo de transición necesario y, en el mejor de los casos, de preparación para la vida adulta. Bajo ese enfoque se concebía (desde el Estado) a niñas y niños como seres pasivos y dependientes, “objetos” a los que había brindar cuidado y protección.

Poco a poco esa visión de niñez ha ido cambiando y adquiriendo valor como una etapa del ciclo de vida humana con identidad y valoración propia. Las niñas y niños pasan a ser reconocidos y apreciados como “sujetos activos y partícipes en su desarrollo” (Prieto, 1990), con características y necesidades particulares y, sobre todo, con derechos ante el mundo y la legislación, tal como lo define la legislación en torno a la protección integral. (García Mendez, 1997) Es así como los adultos, padres e investigadores, fueron recreando una otra mirada, poniendo mayor interés y atención a esta fundamental etapa de la vida del ser humano.

El Estado ecuatoriano no estuvo exento de ese proceso de construcción y validación de prácticas jurídicas, económicas e institucionales que atravesaron longitudinalmente todos los procesos de “gasto social” en pleno modelo neoliberal de su estructura.

1. Algunos elementos conceptuales en torno al desarrollo infantil integral.

Actualmente, desde diferentes campos de las ciencias, la psicología, la medicina, la pedagogía y en especial las neurociencias, se ha demostrado fehacientemente que los primeros años de vida-incluyendo el período prenatal- constituyen una etapa esencial y crítica en el desarrollo integral del ser humano.

“El crecimiento, maduración y funcionamiento del cerebro y del sistema nervioso central acontece desde la gestación hasta los primeros años de vida, en los seres humanos, los períodos más rápidos de maduración de dicho sistema ocurren en el útero, durante la infancia y en la pubertad.” (Label, 2001)

Así, la calidad de atención que se brinde a las niñas y niños en los primeros años de vida resulta determinante si se quiere asegurar un buen desarrollo físico, emocional, cognitivo y social, que garantice mejores oportunidades y calidad de vida en etapas futuras.

Analicemos los principales hitos de este proceso.

1. Análisis Crítico – Histórico.

Hitos en el proceso de estructuración de la política pública de Estado de desarrollo infantil integral. (Muñoz, 2011)

Hito-1: inicio e institucionalización de las modalidades no convencionales

Año 1980-1987 Caracterización del período:

Ecuador retorna a la democracia marcado por el “boom petrolero” y por una dictadura nacionalista que trató de aplicar las “políticas desarrollistas cepalinas” (Bielschowsky, 1998) basado en el modelo de desarrollo por sustitución de importaciones.

Estado desarrollista planificaba e intervenía en los sectores estratégicos de la economía.

Inicio de la etapa neo liberal ensayada por la democracia cristiana que carecía de un paradigma distinto al liberal, con un modelo socioeconómico de ajuste, acorde a una política monetaria orientada a disminuir el gasto público y que se expresó en una nula inversión en lo social y ceñida a una fuerte influencia de los organismos financieros internacionales. Luego, el gobierno social cristianismo implementó un modelo socioeconómico neoliberal híbrido, se expresó en políticas de ajuste estructurales neoliberales y políticas populistas asistencialistas, clientelares y sin inversión en la niñez. (Acosta, 2006)

LOGROS:

• Diseño y validación de Metodología para la atención a niñas y niños en modalidades no convencionales con participación de la familia y la comunidad: manual del promotor comunitario, manual de la madre cuidadora, guías de estimulación por áreas de desarrollo para niñas y niños menores de 6 años, cartillas de salud y nutrición.

• El Estado Amplía cobertura a niños y niñas en condiciones de alta vulnerabilidad en las provincias de pilotaje: Pichincha y Guayas (zona urbana) y Chimborazo (zona rural).

• Se activa la participación de las organizaciones de base comunitaria y familias en la atención a los niños / as.

• Se estableció desde lo local, con fuerte protagonismo de los Comités de Familias, la coordinación de los servicios con unidades de salud del Ministerio de Salud Pública. MSP.

• Unidades de Salud realizaban con frecuencia mensual: control de salud a niñas y niñas, entrega de leche avena a niñas y niños con desnutrición y capacitación a Comité de Familias en temas de salud, nutrición y odontológico.

• Las familias comenzaron a entender la importancia del cuidado diario de sus hijos y de la administración de los recursos entregados por el Estado.

• Se institucionalizan las modalidades no convencionales, mediante la creación de la Unidad Técnica de Programas no Convencionales de Atención a la Infancia. Esto permitió la ampliación de cobertura en la modalidad Hogar Comunitario Infantil y Centro Comunitario Infantil, básicamente en las grandes ciudades: Quito y Guayaquil.

• Atención a un grupo mayor de niños en la unidad de atención de la modalidad Hogar Comunitario Infantil, mediante el cambio del espacio donde se cuidaba a los niños: de la casa de la madre cuidadora a un local más amplio y comunitario usado por las organizaciones para diversas actividades.

LECCIONES APRENDIDAS:

• La participación de la familia, organizaciones y comunidad en todo el proceso de construcción de los servicios conjuntamente con el Estado, contribuyó a que los servicios respondan a las necesidades de las familias. De esta manera, la modalidad Hogar Comunitario Infantil fue una modalidad que tenía mayor aceptación y demanda, sobre todo en las áreas urbanas de las grandes ciudades como respuesta a la integración de la mujer de los sectores urbanos populares al mercado laboral.

• La experiencia piloto permite a la institución identificar las variables de riesgo en el universo intervenido y corregirlas oportunamente como también realizar un proceso de validación e ir creando progresivamente los sistemas de soporte técnico, administrativo, financiero y de control antes de masificar una experiencia. Es decir, no se prioriza solo la ampliación de cobertura, sino, también la calidad del servicio.

• La creación de propuestas innovadoras y flexibles que ameritan procesos ágiles, dinámicos, oportunos y de calidad se ven obstaculizados por las estructuras institucionales anacrónicas, burocráticas que no se correspondían al enfoque de la modalidad comunitaria: el sistema de auditoria para el control de los recursos del Estado de los programas de carácter comunitario no permitían que los recursos llegaran oportunamente para que los servicios mantuvieran y mejoraran la calidad.

• Las experiencias exitosas de coordinación con el MSP se dieron en el nivel local gracias a la “actoría” (Prieto, 1990) de los Comités de Familia y las organizaciones comunitarias por estar más próximas al servicio.

• Los Comités de Familias mostraron ser los mejores auditores de los recursos del Estado porque aseguraban el uso y destino del dinero para que sus hijos estuvieran bien atendidos.

• La administración de recursos por parte de los Comités de familia permitía la rendición de cuentas oportuna a las familias y a la comunidad, así como la utilización transparente de los recursos.

• Las organizaciones comunitarias con frecuencia desviaban los recursos hacia otras actividades de la comunidad.

• Los procesos de formación a las madres cuidadores contribuyeron a que se convirtieran en líderes de su comunidad, fueron referente para otras mujeres y las madres de familia confiaban el cuidado de sus hijos.

Hito – 2: ampliación masiva de cobertura a nivel nacional-creación del programa de desarrollo infantil del INNFA

Años 1988-1992 Caracterización del período:

En esta etapa surge el período de gobierno socialdemócrata, que se caracterizó por administrar un modelo neoliberal con moderación; en lo socio – económico por la implementación de un desarrollismo modernizante en el cual el Estado controlaba el mercado, con políticas populistas, asistencialistas, mezcladas con políticas neoliberales. (Acosta, 2006)

Se preocupó por impulsar la inversión social, en particular en la niñez vulnerable.

LOGROS:

• Institucionalización de tres modalidades de atención no convencionales financiadas por el Estado y administradas a través de organizaciones comunitarias.

• Ampliación masiva de cobertura a nivel nacional tanto a través del Ministerio de Bienestar Social. MBS-Red Comunitaria como del INNFA-Programa de Desarrollo Infantil. PDI.

• Establecimiento de la competencia del M.B.S. como rector en el área de desarrollo infantil.

• Consolidación de la modalidad Centros de Desarrollo Infantil y mejoramiento del servicio en los componentes de salud, nutrición y psico-socio-afectivo mediante acción intersectorial: el Ministerio de Salud asume la política de coordinación para atender a los niños y niñas a nivel nacional; el Ministerio de Educación y Cultura, a través del Programa Nacional de Educación Preescolar. PRONEPE, inicia la incorporación de una educadora para trabajar en el componente psico-socio-afectivo (1 educadora por cada 3 a 4 unidades de atención, 2 veces a la semana.

• Innovación en los sistemas de soporte técnico, administrativo, financiero y de control realizados por el Instituto Nacional del Niño y la Familia. INNFA que sirvieron para mejorar la calidad de atención del servicio y el control de los recursos.

• Control eficiente de los recursos por parte del INNFA.

LECCIONES APRENDIDAS:

• Las experiencias piloto, previo a ampliar coberturas, sean éstas realizadas desde el Estado o en el ámbito privado, permiten identificar las variables de riesgo en el universo intervenido y corregirlas oportunamente; facilita la creación y la realización de ajustes durante el mismo proceso de los sistemas de soporte técnico, administrativo, financiero y de control (INNFA).

• La experiencia de masificación de los servicios requiere de un adecuado y eficiente sistema de control y seguimiento por parte del Estado a fin de evitar el deterioro de la calidad de los servicios y la dilapidación de los recursos (Ministerio de Bienestar Social. MBS-Red Comunitaria).

• La variable política incide en la calidad de los servicios.

• Cuando hay un servicio de atención a niños y niños pequeños de sectores vulnerables donde se asegura el cuidado diario, la alimentación y la salud porque resuelve un problema que las familias no pueden enfrentar por sus condiciones de pobreza, el servicio tiende a permanecer mientras estas condiciones no cambien. 

Hito - 3: articulación interinstitucional para la atención integral a menores de 6 años.

Año 1993-1997 Caracterización del período:

Imposición del modelo neoliberal en base a políticas de ajuste estructural; disminución del rol del Estado, mercado se convierte en el regulador de la economía en base a la oferta y demanda. Proceso de privatización de lo público, reducción del gasto social, inicio de la privatización, legislación laboral orientada a terciarizar y precarizar    las relaciones laborales. Restauración y consolidación del poder del capital financiero. (Acosta, 2006)

LOGROS:

• Unificación de las metodologías de los programas de desarrollo infantil mediante el Sistema Único de Atención a la Infancia – SUAI. Se concretó en los siguientes productos: Manual de Caracterización de las modalidades, Manual de Implantación, Manual de Capacitación, Manual de Seguimiento, Manual de Salud, Manual de Nutrición,  además de materiales, instrumentos y sistema de información.

• Mediante la articulación intersectorial se optimizaron los recursos institucionales, se superó la superposición de acciones, mejoró la calidad de atención, se priorizaron la zonas de intervención de los ex Programas Red Comunitaria de desarrollo infantil del MBS y Programa de Desarrollo Infantil de INNFA.

• Surgió una modalidad no convencional de educación para niños y niñas menores de 6 años de escasos recursos a través de la familia que alcanzó una amplia cobertura en el país. 

• Transferencia de sistemas de soporte técnico, administrativo, técnico y legal desde una institución privada a una institución pública, adecuados a la gestión pública.

• Recuperación de los recursos públicos para la atención de los niños y niñas menores de 6 años a través de la creación del Programa ORI con la asistencia técnica de INNFA.

• Ampliación de cobertura en el INNFA a través del Proyecto de  la frontera sur con la modalidad de Centros de Desarrollo Infantil.

LECCIONES APRENDIDAS:

• La experiencia temprana de coordinación interinstitucional entre instituciones del Estado y privadas en desarrollo infantil (SUAI) nos enseñó que es posible la articulación siempre que sea coordinada por un ente autónomo que tenga apoyo político.

• La atención integral a niños y niñas menores de 6 años es posible realizarla a través de la articulación de los servicios que ofrece el Estado y el sector privado.

• El Estado puede ser eficiente en la atención a la niñez si existe voluntad política para innovar y adecuar el modelo de gestión y atención, incorporando los aportes del sector privado, a las condiciones sociales y económicas que demanda el momento histórico.

Hito - 4: cambio del modelo de gestión desde el Estado: creación del programa nuestros niños.

Creación del Fondo de Desarrollo Infantil– FODI.

Año 1998 – 2007 Caracterización del período:

El inicio de este período estuvo marcado por el extremismo neoliberal y el entreguismo a las políticas de ajuste estructural impuestas por las grandes potencias que aumentaron la pobreza, reprodujeron las desigualdades, bajo crecimiento económico y debilitaron las estructuras de asistencia social estatales. En esta etapa se observa un proceso de polarización social: la diferencia entre el 10% más rico y el 10 % más pobre de la población, crece 10 veces más. Luego la sucesión de gobiernos significó la continuación de la aplicación del esquema neoliberal con concesiones populistas. (Acosta, 2006)

LOGROS

• Gran inversión de recursos del Estado orientados al desarrollo infantil de los niños y niñas de sectores vulnerables.

• Ampliación masiva de cobertura mediante el sistema de fondos concursables a través del Programa Nuestros Niños para la niñez ubicada en los quintiles I y II del mapa de pobreza.

• El INNFA amplía cobertura de manera directa y crea nuevas modalidades de atención para población de 0 – 5 años.

• Gran producción de materiales para apoyo al funcionamiento de las unidades de atención y apoyo a las capacitaciones en el Municipio del Distrito Metropolitana de Quito, el Programa Nuestros Niños.

LECCIONES APRENDIDAS:

• El cambio del modelo de Gestión permitió la ampliación de cobertura de los servicios pero no incidió significativamente en el mejoramiento de la calidad de los servicios porque no se evidencian cambios en el desarrollo de las niñas y los niños, de acuerdo al Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social. MCDS. “se mantienen grandes brechas con respecto al nivel adecuado de desarrollo para su edad” (MCDS, 2007) El Estado no puede dejar de tener el control del uso y destino de los recursos públicos entregados a las organizaciones ejecutoras y sobre la calidad de la atención de los servicios.

• Para el mejoramiento de los servicios se deben revisar periódicamente: el modelo de gestión y el modelo de atención y diseñar un modelo de gestión para actuar en el territorio con el objeto de adecuarlos a las necesidades de las familias, comunidad y sociedad en general.

Hito - 5: articulación de la política estatal en desarrollo infantil: creación del Instituto (público) de la Niñez y la Familia – INFA.

Año 2008 – 2013 Caracterización período:

Vigencia de la Constitución política 2008, generación de un nuevo pacto de convivencia para hacer realidad el Estado constitucional de derechos y justicia, plurinacional e intercultural y la sociedad del Buen Vivir. Nuevo modo de acumulación y re-distribución para el Buen Vivir. Rompimiento con el modelo neoliberal, inicio modelo desarrollista estatista. Se asume los postulados del Socialismo del siglo XXI, se establece rol de control sobre el mercado, reconocimiento de la plurinacionalidad, implantación de una economía social y solidaria. Promoción de la participación social y el poder ciudadano. (Correa, 2014)

LOGROS:

• Articulación interinstitucional en torno a la estrategia “Acción Nutrición”

• Profesionalización de los equipos técnicos en los servicios de desarrollo infantil.

• El Mies ejerce rectoría en los servicios de desarrollo infantil.

• El MIES recupera y fortalece la atención directa en la modalidad Creciendo con Nuestros Hijos. CNH.

• Se elimina la tercerización laboral y bonificación del personal de educadores en las modalidades de atención y se garantiza salarios competitivos con garantía de seguridad social.

• Se establecen modelos de agestión, atención y normas técnicas para las modalidades de atención.

• Inicia la construcción de los Centros Infantiles “Emblemáticos” del Buen Vivir.

• Transición de Niñez mayor a 3 años hacia los servicios del MINEDUC.

• MIES: Se estructura y publica la Norma Técnica de la Política Pública de Desarrollo Infantil Integral.

1. Cierre.

Más que un punto de llegada, uno de partida: retos y perspectivas en la aplicación de la política pública de desarrollo infantil integral.

El proceso de construcción y formulación de la política pública de desarrollo infantil integral de niñas y niños de 0 a 3 años de edad, parte de una larga experiencia acumulada a lo largo de tres décadas, que ha sido analizada y evaluada; considera el rol y los resultados cumplidos por diversas instituciones públicas (MBS) y privadas además por el INFA público en sus tres años de existencia (2009-2012); y, sobre todo, la imperiosa obligación de cumplir los retos que plantean los mandatos constitucionales, la legislación ecuatoriana en materia de derechos de la niñez y el Plan Nacional para el Buen Vivir en sus dos versiones.

El 13 de octubre de 2012, el Economista Rafael Correa Delgado, Presidente de la República del Ecuador, declaró que el desarrollo infantil integral de niñas y niños de 0 a 3 años de edad es una política pública prioritaria. Esta fecha marca un hito trascendente para el desarrollo del país por sus implicaciones presupuestarias, técnicas y operativas en todo el aparataje público del sector social.

La implementación de esta nueva política social, enfocada a los primeros años de vida del ser humano, le corresponderá a la nueva Subsecretaría de Niñez y Adolescencia del Ministerio de Inclusión Económica y Social, que sustituye al Instituto de la Niñez y la Familia (INFA), según lo establece el Decreto Ejecutivo No. 1356 de noviembre 12 de 2012.

El reto común ahora es lograr que esta construcción conceptual, técnica y política se transfiera a la gestión cotidiana de los servicios de desarrollo infantil que operan en el país como parte de la co – responsabilidad que tiene la institucionalidad pública – GADs.

La Convención de los Derechos del Niño expresa que cada niña y cada niño tienen derecho a un nivel adecuado de vida, que les asegure su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.

Los padres, madres o quien esté a cargo de la crianza de los infantes tienen la responsabilidad de que se cumplan estos derechos. El Estado, a través de las leyes, políticas públicas, programas, proyectos con toda la estructura institucional tiene el deber de cooperar para que el padre y la madre cumplan esta tarea, siempre que no atenten contra los derechos y la seguridad de los niños y niñas, ante lo cual prima el interés superior del niño, su supervivencia y su desarrollo.

Esto significa que todo niño y niñas tienen derecho a vivir en una familia, crecer y desarrollar su potencial; se debe garantizar que sean físicamente saludables, sus mentes sean activas, tengan salud emocional y seguridad, puedan relacionarse socialmente con confianza, igualdad y respeto a los otros, adquieran independencia y autonomía, alcancen altos grados de motivación intrínseca y autoestima, disfruten y tengan muchas ganas de aprender y crear.

Padres-madres, familia, comunidad y Estado necesitan aunar sus esfuerzos y capacidades colocando a las niñas y niños en el centro de sus objetivos. Muchas prácticas de crianza requieren ser modeladas para evitar la réplica de patrones verticales, rígidos, centrados en el adulto, muchas veces violentos. La salud, la higiene, la alimentación y la educación de la madre embarazada y también del padre son vitales para asegurar un buen cuidado prenatal, un parto seguro, una atención adecuada en los primeros 28 días de nacidos, en el primer año y en los siguientes hasta completar los tres años, cuando debe ingresar al nivel de la educación inicial.

El fortalecimiento de la familia, la consolidación de un entorno comunitario y gobiernos locales comprometidos con la infancia son condiciones indispensables para garantizar el buen vivir de los más pequeños. De ahí que la institucionalidad pública tenga un reto enorme y de largo plazo.

Marco Muñoz

DOCENTE UNIVERSIDAD DE CUENCA

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